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                    持續深化國家監察體制改革 規范和正確行使國家監察權

                    來源:中央紀委國家監委網站

                      經黨中央批準,2021年9月20日,國家監察委員會第1號公告公布了《中華人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《條例》)?!稐l例》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,認真落實黨中央關于深化國家監察體制改革的重大決策部署,堅守以人民為中心的根本政治立場,完善監察權運行機制,是紀檢監察機關深入踐行習近平法治思想,推進監察法規制度建設系統集成、協同高效的重大制度成果?!稐l例》的頒布施行,充分彰顯了紀檢監察機關運用法治思維、法治方式正風肅紀反腐的鮮明立場和接受最嚴格監督約束的堅定決心。

                      一、充分認識制定《條例》的重要意義

                     ?。ㄒ唬┥罨瘒冶O察體制改革的重要舉措

                      深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央領導進行的事關全局的重大政治體制改革。黨的十九大和十九屆二中、三中全會先后對全面推開改革試點工作,修改憲法、制定監察法,設立監察機關作出部署。十三屆全國人大一次會議審議通過監察法,國家監察委員會依法組建,各級紀委監委全面貫徹合署辦公要求,依法行使監察職權,對所有行使公權力的公職人員實施監察,建立起統一決策、一體運行的執紀執法工作機制。黨的十九屆四中、五中全會進一步強調加強黨的領導、深化紀檢監察體制改革,完善監察權運行和監督機制,完善黨和國家監督制度。制定《條例》是進一步強化監察機關的政治機關屬性,加強黨對紀檢監察工作統一領導的必然要求,對于不斷完善中國特色國家監察體制,健全集中統一、權威高效的監察體系將發揮重要作用。

                     ?。ǘ┩七M監察工作規范化、法治化、正規化的有力保證

                      黨的十九大以來,中央紀委國家監委在黨中央領導下,出臺了一批規范紀檢監察工作的黨內法規和規范性文件,配合全國人大常委會研究制定公職人員政務處分法、監察官法等法律。監察體制改革的深入發展,監察工作的持續深化,對加強制度的系統集成、協同高效提出了更高要求,迫切需要制定一部全面系統規范監察工作的基礎性法規。2019年10月26日,十三屆全國人大常委會第十四次會議通過關于國家監委制定監察法規的決定,授權國家監委根據憲法和法律制定監察法規?!稐l例》作為國家監委制定的第一部監察法規,對監察制度進行科學化、體系化集成,同時把實踐中的好經驗好做法上升為法規規定,有利于更好地指導各級監察機關加強規范化、專業化建設,確保監察權在法治軌道上運行。

                     ?。ㄈ┙鉀Q監察工作中突出問題的現實需要

                      監察法集組織法、程序法、實體法于一體,對保障各級監察機關正確行使職權發揮了重要作用。隨著監察實踐的不斷豐富發展,需要進一步細化完善監察法的規定,進一步明確監察監督的途徑、職務違法調查的范圍和標準、監察處置的具體程序等,提高監督執法工作的精準性、實效性。同時,監察法實施中也出現了一些新情況新問題,如部分監察對象的界定不夠明確,監察執法與刑事司法的銜接機制不夠順暢,職務違法犯罪證據規定需要進一步健全,等等。制定《條例》就是要堅持問題導向,依法解決實踐中反映出來的突出問題,滿足各級監察機關履職的迫切需要,實現法規制度的與時俱進,推動新時代紀檢監察工作高質量發展。

                     ?。ㄋ模┘訌妼ΡO察機關監督制約的內在要求

                      習近平總書記多次強調,紀檢監察機關肩負著黨和人民重托,必須牢記打鐵必須自身硬的政治要求,強化對紀檢監察干部的監督;監督別人的人首先要管好自己,要做遵紀守法的標桿,嚴格按照權限、規則、程序開展工作。紀委監委合署辦公,監督范圍擴大了,權限豐富了,經受的考驗也更加嚴峻,對紀檢監察機關自身建設提出了新的更高要求。制定《條例》,進一步明確監察機關的權力邊界,完善接受各方面監督的體制機制,健全內部監督制約制度,嚴格對監察人員違紀違法行為的責任追究,有利于確保監察執法權受監督、有約束,做到在行使權力上慎之又慎、在自我約束上嚴之又嚴。

                      二、準確把握《條例》的主旨要義

                      《條例》共9章287條,嚴格遵循和貫徹憲法、監察法,體例上與監察法各章逐一對應,總體可以分為三個板塊。第一板塊為第一章總則,主要規定立法目的、堅持黨的全面領導、監察工作總體要求和原則、工作任務等內容,統領整部《條例》。第二板塊為第二章至第八章,是主體部分,完善監察機關領導體制,細化監察職責、監察對象范圍和監察管轄的具體規定,規范各項監察措施的適用情形和監察程序各環節的具體要求,明確開展反腐敗國際合作的工作職責和領導體制,強化對監察機關和監察人員的監督。第三板塊是第九章附則,主要規定了解釋機關和生效日期。

                     ?。ㄒ唬崿F黨對監察工作的全面領導具體化法治化

                      黨中央印發的《法治中國建設規劃(2020-2025年)》提出,推進黨的領導入法入規,著力實現黨的領導制度化、法治化?!稐l例》貫徹監察法的要求,不僅把堅持和加強黨的領導作為根本政治原則和指導思想,更落實到監察工作領導體制、工作機制和管理監督等具體制度設計中。一是在總則中作出總領性規定。在第二條即強調堅持黨對監察工作全面領導,增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”,把黨的領導貫徹到監察工作各方面和全過程;在第三條進一步明確監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公,構建在黨的領導下集中決策、一體運行的體制機制,為各項具體制度設計指明正確政治方向。二是將監察工作的雙重領導體制法治化?!稐l例》根據黨中央深化國家監察體制改革的精神,在第二章“監察機關及其職責”中明確規定,國家監委在黨中央領導下開展工作,地方各級監委在同級黨委和上級監委雙重領導下工作,監督執法調查工作以上級監委領導為主,從而將黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。三是在監察執法全流程嚴格執行請示報告制度。強調監察機關堅持民主集中制,對于線索處置、立案調查、處置執行等重要事項嚴格按照權限履行請示報告程序,采取監察措施要按照規定的審批權限履行報批手續,并在第四章“監察權限”、第五章“監察程序”的具體規定中,與有關黨內法規和規范性文件關于請示報告的要求相銜接,使黨的領導在反腐敗的具體實踐中落實落細。

                     ?。ǘ┰鰪妼珯嗔凸毴藛T監督的全覆蓋有效性

                      習近平總書記強調,深化國家監察體制改革的初心,就是要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點?!稐l例》進一步細化監察法關于國家監察全面覆蓋的相關規定,著力增強職責履行的實效性。一是廓清公職人員外延,明確監察全覆蓋的對象范圍。緊緊圍繞“行使公權力”這一本質特征,對監察法規定的六類監察對象逐項進行細化,以明文列舉的方式作出規定,進一步解決實踐中有的監察對象界定存在爭議的問題。二是完善監察管轄制度,確保職務違法犯罪行為受到依法查處?!稐l例》指出監察機關開展監督、調查、處置應當按照管理權限與屬地管轄相結合的原則,實行分級負責制,劃分了各級監委調查職務違法犯罪的管轄范圍,規定了提級管轄、指定管轄等制度,明確了監察機關與其他機關“互涉案件”由監察機關“為主調查”的內涵,架構起縱向到底、橫向到邊、分工協作的管轄機制,實現對職務違法犯罪調查的全覆蓋,防止出現管轄真空。三是健全派駐監察制度,為實現有效覆蓋提供法治保證。將監察法的概括性規定具體化,在第二章中明確各級監委可以依法向所管轄的國有企事業單位派駐或者派出監察機構、監察專員,依法向地區、盟、開發區等不設置人民代表大會的區域以及街道、鄉鎮等區域派出監察機構或者監察專員,推動監察向各類組織和基層延伸。在第三章“監察范圍和管轄”中進一步構建派駐機構與地方監委協作機制,明確對工作單位在地方、管理權限在系統的公職人員涉嫌職務違法犯罪的管轄規則,完善“組地”聯合調查、協商管轄、情況通報制度,推動有形覆蓋邁向有效覆蓋。

                     ?。ㄈ┻M一步規范監察機關職責和權限

                      習近平總書記指出,監察權是把雙刃劍,行使權力必須十分謹慎?!稐l例》按照職權法定的原則,進一步明晰監察職責邊界和措施使用規范,推進監察機關依法充分履行監督調查處置職責。一是完善監督內容、渠道和方式。專設一節對監察法第十一條第一項規定的監督檢查職責予以細化,堅持執紀執法貫通的理念,針對監察監督的特點,把紀檢監察機關開展政治監督的目標任務、豐富內涵和著力點轉化為監察法規規定,同時體現把監督寓于日常工作之中、融入權力運行全過程的要求,要求監察機關結合公職人員的職責加強日常監督,針對系統性行業性的突出問題和群眾反映強烈的問題開展專項監督,以辦案促進整改、以監督促進治理,充分發揮監督保障執行、促進完善發展作用。二是明確監察機關調查范圍?!稐l例》分別對監察機關調查違法和犯罪職責作出規定。對于違法案件調查職責,列出了職務違法的客觀行為類型,明確了特定情況下調查、處置其他違法行為的情形。對于犯罪案件調查職責,以列舉罪名的方式對監察機關管轄職務犯罪的范圍作出了明確規定?!缎谭ㄐ拚福ㄊ唬烦雠_后,監察機關有權管轄的職務犯罪罪名共有101個,包括監察機關單獨管轄的罪名,以及與檢察機關、公安機關共同管轄的罪名,《條例》對相關管轄規則均進行了明確。這101個罪名既是監察機關調查職務犯罪的責任清單,也是對公職人員特別是領導干部履行職責的最底線要求和負面清單,是公權力行使的制度籠子。公職人員特別是領導干部要認真學習掌握黨紀處分條例、政務處分法以及《條例》對權力的約束和邊界,做到敬畏紀法、尊崇紀法,依法用權、秉公用權、廉潔用權。紀檢監察機關要依據《條例》加強對黨員和公職人員的法律法規教育,結合違法犯罪的典型案例深入開展警示教育,一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制建設。三是健全監察措施使用制度規范。為促進監察機關有效履行監察職能,監察法賦予監察機關必要的權限,可以采取有關監察措施?!稐l例》以嚴肅審慎的態度對待監察法賦予的權力,明確要求加強監督執法調查工作規范化建設,嚴格依照法定的范圍、程序和期限采取相關措施。緊盯監察措施使用中的關鍵點和風險點,在第四章中分節對15項監察措施的適用條件、工作要求、文書手續以及告知義務等事項作出詳細規定,確保監察機關依法正確采取措施。四是構建監察調查證據規則。監察機關調查案件,必須堅持一切從實際出發,以事實為根據,以法律為準繩?!稐l例》第四章設專節對監察證據種類、證據審查、證據規則等作了規定,強調開展訊問、搜查、查封、扣押以及重要的談話、詢問等調查取證工作應當全程同步錄音錄像,首次在法規中確立了監察機關調查終結的職務違法案件和職務犯罪案件的證據標準,明確非法證據排除規則,以高標準的證據要求規范和約束調查取證工作,有效對接刑事審判關于證據的要求和標準。

                     ?。ㄋ模┩晟票O察權運行的法律程序

                      嚴格依照法定程序開展執法工作,是現代法治的基本原則?!稐l例》第五章緊緊圍繞規范監察權運行構建監察程序,將監察法規定的監察程序分解為線索處置、初步核實、立案、調查、審理、處置、移送審查起訴7個具體環節,在各環節中貫通落實法治原則和從嚴要求,形成執紀執法貫通、有效銜接司法,權責清晰、流程規范、制約有效的程序體系,解決了實踐中一些程序不具體不細致的問題。一是完善調查期限制度?!稐l例》首次規定,對被調查人沒有采取留置措施的案件,監察機關應當在立案后一年以內作出處理決定;對被調查人解除留置措施的,應當在解除留置措施后一年以內作出處理決定,從而明確了辦案時限要求,防止調查工作久拖不決。二是強化審理把關職責。案件審理的基本職責是對調查結果進行審核把關,確保案件質量?!稐l例》對審理工作程序作出全面規定、提出明確要求,重點細化了開展審理談話的情形,防范和處理可能發生案件質量問題的風險點;在一般案件審理程序外,對提級管轄案件、指定管轄案件的審理工作程序作出規定,解決實踐中適用法律不規范、影響辦案質量和效率的問題。三是完善監察處置工作程序。明確監察問責的方式,為有效貫通黨內問責和監察問責,嚴肅責任追究提供制度依據。落實受賄行賄一起查的要求,規定對于情節較輕不予移送起訴的非監察對象,采取批評教育、責令具結悔過、依法移送行政執法部門等方式予以處置;對于有行賄行為的涉案單位和人員,按規定記入相關信息記錄并作為信用評價的依據,織密懲治行賄違法犯罪的法網。四是有效銜接刑事訴訟程序。主動對接以審判為中心的訴訟制度改革,設專節規定移送審查起訴事宜,明確監察機關在監察執法與刑事司法銜接中的具體職責,完善指定司法管轄的協商程序和工作要求,規范提出從寬處罰建議的情形和程序,保證監察機關調查的涉嫌職務犯罪案件有序進入刑事司法程序。

                     ?。ㄎ澹┐_保監察權接受最嚴格的監督約束

                      加強對紀檢監察機關及其工作人員的監督,是監察法和其他紀檢監察法規一貫的要求?!稐l例》通篇貫徹監察機關要接受最嚴格約束和監督的要求,充分吸收既有制度成果,將實踐中行之有效的做法上升為法規規定,在第七章專章規定了對監察機關和監察人員的監督,構建系統化全方位的監督機制。一是堅持黨的領導、管理和監督。黨的領導職責中必然包含監督職責,黨組織對監察機關的監督是第一位的監督?!稐l例》強調,監察機關和監察人員必須自覺堅持黨的領導,在黨組織的管理、監督下開展工作。二是接受人大監督和民主監督、司法監督、社會監督、輿論監督。在監察法原則性規定的基礎上,進一步明確各級監委向本級人大常委會報告專項工作的形式、程序和審議意見辦理要求,細化接受執法檢查和答復質詢案的程序,完善向社會公開監察工作信息的具體范圍,明確特約監察員制度的法律地位,為人大監督、民主監督等充分發揮作用提供保障。三是完善監察機關內控機制。明確要求監察機關建立內部工作部門協調制約機制、案件質量評查機制,確立打聽案情、過問案件、說情干預登記備案制度,細化履職回避制度和保密制度等,構建起嚴密細致的權力監督控制機制。在監督對象上,覆蓋各級監察機關、各個內設部門和各名監察人員;在監督事項上,涵蓋執行職務、與特定人員交往、配偶子女經商辦企業等各方面;在監督流程上,囊括監察機關工作各環節,將監察人員入職、履職、離職全程納入監督,確保監察機關及其工作人員受到嚴格的制度和紀律約束。

                     ?。┣袑嵕S護當事人合法權益

                      習近平總書記在中央政治局第二十次集體學習時強調,有關政府機關、監察機關、司法機關要依法履行職能、行使職權,保護民事權利不受侵犯、促進民事關系和諧有序。十九屆中央紀委五次全會明確指出,要在執紀執法中尊重保障民法典賦予的相關權利?!稐l例》作為規范監察工作的重要程序性法規,在監察權運行的各個環節充分彰顯維護公民權益的制度價值。一是將保障當事人合法權益作為對監察工作的總體要求。在總則中強調,監察機關應當充分保障監察對象以及相關人員的人身權、知情權、財產權、申辯權、申訴權以及申請復審復核權等合法權益。二是對采取監察措施過程中保障相關人員合法權益作出具體規定?!稐l例》明確要求,進行談話、訊問、詢問,應當依法出示權利義務告知書,合理安排時間、控制時長,保證被調查人等飲食和必要的休息時間;查封、扣押財物,應當為被調查人及其所扶養的親屬保留必需的生活費用和物品,經查明與案件無關的財產應當及時解除查封、扣押;采取留置措施、延長留置時間均應通知被留置人員家屬。三是落實黨中央關于引導民營經濟健康發展的重要精神?!稐l例》強調,監察機關在履行職責過程中應當依法保護企業產權和自主經營權;需要企業經營者協助調查的,依法保障其合法的人身、財產等權益,保證辦案的政治效果、法律效果、社會效果相統一。四是完善與監察工作相關的國家賠償制度。首次明確了監察機關履行國家賠償責任的情形、程序和方式,保障合法權益受到侵害的當事人依法獲得賠償。

                      三、認真抓好《條例》的貫徹落實

                      法律的生命力在于實施?!稐l例》能否切實發揮作用,取得預期成效,最終要靠各級紀檢監察機關和廣大紀檢監察干部貫徹執行的實際行動。各級紀檢監察機關要把學習貫徹《條例》擺在突出位置,認真抓實抓好,確保制度落地生根。

                      一是要切實抓好《條例》的學習宣傳。各級紀檢監察機關要自覺把貫徹執行《條例》與深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、習近平法治思想相結合,與深化紀檢監察體制改革相結合,與落實十九屆中央紀委五次全會工作部署相結合,與學習貫徹監察官法相結合,深刻理解《條例》蘊涵的法治思維和法治方式要求,加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練,提升法治意識、程序意識、證據意識,建設高素質專業化的紀檢監察干部隊伍。加強對《條例》學習貫徹情況的監督檢查,對貫徹執行不力的批評教育、督促整改,推動《條例》各項規定落到實處。

                      二是嚴格依法依規履行職責。各級紀檢監察機關履行職責、行使職權,必須清楚自身活動的范圍和界限,嚴格按照監察法和《條例》規定的權限和程序進行監督、調查、處置。要充分發揮合署辦公優勢,全面系統地貫徹執行監察法、《條例》和《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《監察機關監督執法工作規定》等規定,實現執紀執法貫通。加強與司法機關、執法部門的溝通協作,促進監察執法與刑事司法更加有效地銜接配合。以系統施治、標本兼治的理念正風肅紀反腐,一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制建設。

                      三是從嚴從實加強監督和約束。各級紀檢監察機關要牢記“打鐵必須自身硬”的要求,嚴格執行《條例》規定的監督制度,依法接受各方面的監督制約,認真檢視“燈下黑”問題,不斷提高自身免疫力,定期開展執法規范化檢查和案件質量評查,對違規違法行為嚴肅追究法律責任,使每一項制度要求都化作行動、化為習慣、形成自覺,以鐵一般的紀律作風鍛造紀檢監察隊伍。

                      四是扎實推進紀檢監察制度建設。各級紀檢監察機關要強化系統觀念、系統思維,結合開展規范性文件備案審查工作,對本地區本單位制定的相關制度進行梳理,及時清理不符合《條例》要求的制度規定,修改完善現有的制度規定,實現法制協調統一。按照中央紀委國家監委統一部署,規范執紀執法文書使用和管理,通過不折不扣地將制度貫徹執行到位,持續推進紀檢監察工作規范化、法治化、正規化。(中央紀委國家監委法規室)

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